在* *提出谋划新一轮财税体制改革、建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制、建立防范化解地方债务风险长效机制的背景下，政府债务管理机制改革备受市场关注。
5月25日，中国人民大学财税研究所举办“完善政府债务管理制度”线上研讨会，地方政府债务管理机制改革成为与会专家关注的焦点。这种变化不仅需要堵住非法借贷的“后门”，更重要的是如何打开借贷的“前门”，并通过制度改革加以推动。
打开“前门”更重要
中国人民大学财税研究所副所长马光荣表示，总结我国政府债务现状，即政府债务规模持续扩大，广义政府负债率（包括地方政府融资平台公司债务）已经较高。在中国广义的政府债务中，地方政府债务占近80%，这与其他主要国家不同。地方政府债务中存在巨额融资平台公司债务。政府债务主要用于基础设施投资。
他认为，自2014年以来，地方政府债务治理采取了“开前门、堵后门”的方式，但“后门”并未真正堵住，并未从根本上控制地方融资平台债务的无序扩张。当前地方政府显性债务风险可控，隐性债务规模逐步扩大且更加隐蔽。但由于借款期限短、利率高且与项目期限不匹配，地方融资平台存在较高的流动性或债务延续风险。
浙江财经大学财税学院院长傅文林教授在会上表示，地方政府债务管理体系中“堵后门”的政策越来越多，而且越来越复杂。未来，要完善制度，基于“疏”的债务管理制度需要更多关注。
为防范地方政府债务风险，* *出台了化解地方债务风险的一揽子方案，并取得了成效，地方债务风险得到整体缓解。其中，隐性债务规模逐步下降；政府拖欠企业款项兑付工作取得积极进展，地方融资平台数量减少。
马光荣认为，构建地方政府债务治理长效机制需要三个突破。一是改革* *与地方财政的关系。地方政府承担大量事务，但财力不足，城市基础设施资金存在较大缺口。虽然近年来财政事权和支出责任划分改革已经启动，但并没有实质性的步伐，地方财政事权和财力之间的不平衡有所加剧。因此，为了更好地匹配地方政府的事权和财力，一方面应将部分事权上移至省，另一方面应加强地方税体系建设。
国家经济战略研究院财务审计室主任王德华在会上表示，现实中往往存在一些隐性的制度要求。例如，不清楚许多任务是上级还是下级的责任。一般来说，上级政府可以要求下级政府承担属地责任。与这种隐性制度的要求类似，地方政府的资金需求也增加了。
马光荣表示，第二个突破是转变发展模式，从过去依靠债务投资的生产型政府转变为服务型政府，减少政府过度投资，明确政府投资的边界，更大程度地发挥市场在资源配置中的作用。
他认为，上述两大突破都是制度性改革，需要很长时间。当前更重要的是完善政府债务管理机制，其核心是打开地方债的“前门”，只有这样才有助于堵住“后门”，降低风险。当前不完善的债务管理制度实际上会导致地方政府大量通过融资平台举债，资金的分配和使用相对低效，增加了风险。
马光荣建议，首先要优化* *和地方政府债务结构，大幅增加国债规模，适度加杠杆* *，同时适当增加地方债额度。
事实上，近年来，* *加大了举债力度，以减轻地方债务负担。比如去年年底新增1万亿国债，今年决定发行未来几年的超长期特别国债，今年将发行1万亿元。
马光荣表示，增加国债发行必须与中部地区财政管理体制改革相衔接。由于一些超长期国债是通过转移支付的方式分配给地方政府的，因此要注意过去的负面因素，包括分配机制不透明、地方自主权低、需要地方政府提供大量配套资金等。这些问题不仅导致债务资金使用效率降低，也在一定程度上增加了地方政府的财政压力。因此，国债的大规模发行应与* *财政的改革相匹配，以适度增加财政事务并减轻地方配套资金的压力。
“国债规模扩大后，可用财力增加。建议适当提高地方政府的税收收入份额，使地方政府拥有更多独立的财政资源，同时进一步调动其发展经济的积极性。”马光荣说。
目前全国31个省、5个计划单列市和新疆生产建设兵团可以发行债券，这些省市的债券发行总量由全国人大确定后，由财政部分配到各省；各省将配额分配给城市和其他地方，然后城市将配额分配给所辖的市县。目前，大部分地方债资金仍由市县使用。
马光荣表示，严格限制市县债权发行。目前地方政府债券以专项债券为主，相应项目审批严格。地方政府就某一项目发债的权力受到很大限制，这导致地方融资需求得不到满足，地方政府债券额度被行政化分配，这将导致有需求的地方缺乏额度，出现低效率错配。
此外，他表示，在现行制度下，地方政府发行的债券利率基本上与国债利率相差不大，利率基本上没有反映各地区财力和项目风险的差异，因此市场很难抑制地方无序举债。此外，许多债务额度实际上投资于债务风险相对较高的领域，以给予它们紧急救济并缓冲收支矛盾。
马光荣表示，地方政府债务管理体制改革的重要方向是适度减少自上而下的行政约束，增加市场约束，增加外部监督机制。
马光荣建议，优化地方政府债权配置，可以考虑允许地级市自发自还债券。通过赋予地级市自行主张债权的权利，可以灵活满足其自身的融资需求。更重要的是，通过在地级市建立自愿偿还机制，他们可以真正使地级市发行的债券在市场上有一个合理的定价。一方面，市场合理定价可以揭示各地区的风险，同时提高资金的配置效率，最终有利于防范各地区的风险。
存量债券和专项债券风险待解。
然而，鉴于市场约束可能失效和地方投资冲动，对地方政府借贷的行政约束仍然重要。
王德华在会上表示，目前市场对地方借贷的约束并不充分，地方显性债务的融资成本似乎与地方经济发展无关，包括财力。这背后的主要原因是地方政府可以影响金融资源的配置。这种情况仍然没有改变，很难依靠市场发挥良好的约束作用。
马光荣告诉第一财经记者，除了地方政府举债增加市场约束外，行政约束还不能完全取消，上级政府仍需对下级政府采取地方债额度管理，但这一额度较之前大幅放宽，允许地方政府通过显性政府债券而非隐性债务为公益性项目融资，因此融资成本低于地方融资平台公司，且期限更长。此外，上级政府应完善政府债务风险监测预警机制和债务违约处置机制。
王德华认为，地方债“开前门、堵后门”的思路很好，仍需坚持，加强公开透明。例如，中国应该遵循债务资本预算制度，主要目的是把政府的投资行为和债务管理结合在一起，并通过预算制度的建立，在公开透明的基础上形成多方监督力量。
为了避免一些官员因地方政府可以自主举债而盲目举债的风险，马光荣表示，应将债务规模和风险纳入官员政绩考核体系。
王德华也认为地方债务问责机制已经建立。为了避免政府官员盲目举债并让普通民众承担成本，我们应该长期坚持对无序举债的责任人进行处理的想法，让官员们了解无序举债的严重后果。
王德华表示，当前，要完善政府债务管理制度，就要解决好化解地方政府存量债务风险的问题。目前的主要想法是延长地方政府缓慢解决问题的时限，这作为短期应急政策是必要的。但是，由于疫情影响等客观因素导致地方政府债务快速增长，* *可以出台一些支持政策，帮助地方政府解决这部分存量债务问题，比如是否发行国债来置换部分地方债。这样可以防止存量债务压力过大制约地方发展活力。
* *财经大学教授温来成建议，应建立规范的隐性债务管理法律制度，划清地方政府、政府融资平台公司和一般国有企业之间的界限。推进地方政府隐性债务信息公开。完善地方政府债务风险管理问责制度，责任在人。
此外，专家普遍认为，目前地方政府一般债券与专项债券的比例存在问题，主要是专项债券比例过大。傅文林认为，应该打破这个比例，让地方政府可以更多地根据自己的实际需要发债。
安徽金融学院副院长储德银在会上建议，优化地方政府债务结构，减少收入来源单一、过度依赖土地出让收入的专项债项目，对项目收益期限较长、融资困难的专项债项目，探索建立退出机制或转为一般债机制。
文来成建议适当修订专项债管理办法，不一定要求项目收益达到项目融资倍数。例如，一些项目的收入相对较低，它们可以从一般公共预算中获得补贴以实现平衡。
