以下文章来自北京大学国家发展研究院，作者为罗志恒。
题记:2024年3月13日，第68期《中国经济观察报》“NPC和CPPCC解读中国经济的压力和动力”暨北京大学国家发展研究院成立30周年启动会在盛泽园举行。本文根据粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒发表的主题演讲整理而成。
我想借此机会就中国当前的金融形势和未来前景谈三个问题。
1。目前的财务状况如何？媒体上经常出现对中国金融的误解，因此有必要澄清中国金融的真实情况。
2。中国空的金融未来有多大？如果有空，主要在哪里？如何充分利用finance空？
3。面对当前金融形势和未来发展空，我们应该如何应对，以增强金融可持续性，更好地支持高质量发展？
我先说基本结论，后面再展开。第一个问题，当前的财政状况可以概括为“紧平衡下的负重前行”。当前，财政收支存在阶段性矛盾，一些地方政府基层财力不足，导致乱收费现象多发。一些地方还削减支出，例如停止供暖、停止公共汽车、延迟付款和减少公务员工资。但是，我们也应该看到，地方政府仍在努力应对，没有躺平，并通过盘活存量资产和提高支出效率来结转负担。紧平衡是一种客观状态，前进是一种主观态度。
对于第二个问题，中国的财政空缺口确实存在，这是由中国的经济性质、货币金融环境和负债率水平决定的，但也应看到空缺口有所缩小。作为一个以公有制为基础、多种所有制并存的国家，我们拥有大量的国有资产和资源，自然可以匹配更多的债务，提供一个财政政策。此外，我国货币金融环境积极配合金融，利率水平总体下行，为偿债提供了良好的环境和回旋余地空。当然，我们也应该认识到，财政空时期主要是在人口持续流动的东部地区。
对于第三个问题，面向未来，鉴于一些地方的财政压力和财政空的收窄，有必要谋划新一轮财税体制改革，这不仅解决了优化财政体制本身的问题，也为高质量发展提供了更好的财税体制基础。
现在我将分享我对中国金融背景和未来的分析。
首先，当前的财务状况:在紧平衡中负重前行。
我们通常认为金融和货币是宏观调控中两个有力而有效的抓手，但在研究中我越来越发现，金融在经济下行期的效果更好，金融的重要性越来越突出。财政不仅具有总量调节的作用，而且具有更加突出的结构性。无论是减税降费还是补贴，都是“打哪儿”，直接作用于市场主体，传导链条短；更重要的是，金融还具有改革的功能，甚至金融行为本身就是改革，而改革、发展和稳定都离不开金融。厘清政府与市场的关系、政府与地方政府的关系有利于政府形成有效市场。因此，我认为在未来的高质量发展过程中，金融将发挥更大的主导作用，货币将在数量、价格和结构方面进行协调，例如与金融一起发行债券，提高国库存款的收益，以及促进投融资平台的转型。
金融问题引起市场和社会的高度关注，主要始于近年。2020年的财务状况可以用八个字来概括:“数据难看，生活更美好”。2020年新冠肺炎疫情爆发，一方面导致经济下滑，财政收入减少，另一方面需要更多的疫情防控支出，一旦减少一项，压力就来了，所以我称之为“丑陋的数据”。不过，在那之后，1万亿抗疫特别国债很快发行并转给了地方政府，所以生活还算可以。
2021年的财务状况仍然是八个字，但反过来了，这就是所谓的“数字好看，日子难过”。因为在2021年，我们控制住了疫情，经济开始复苏。在低基数的作用下，财政收入数据非常好看；同时，特别国债将不再发行，财政政策的积极程度有所下降。因此，财政日子已经开始难过，我们必须小心。
所以从2022年到现在，我们总体上处于紧平衡状态。这种平衡既包括收入和支出，也包括支出中“三保”、科技和民生之间的平衡，渐渐地我们不得不过紧日子，习惯了这种生活。整体财务状况仍然是积极的，但更加注重提高质量和效率意味着更加注重花钱的效果。
什么是紧平衡？具体可以从四个方面来看。
一是收入情况:大规模减税降费和经济下行导致宏观税负持续下行，财政吸纳能力下降。
2012年以来，我国经济处于提速换挡期，面临内外部风险挑战，为此我们采取了大规模减税降费措施。这些措施降低了企业的运营成本，改善了企业的现金流，同时应对了特朗普税改对资本外流的影响。在内外因素共同作用下，我们于2015年底启动了供给侧结构性改革的“三去一降一补”，其中降成本表现为财税领域大规模减税降费。这是面对内外形势采取的措施，直接结果是宏观税负下降。
2015年以前，大部分年份财政收入增速高于经济增速。自2015年底以来，财政收入增速开始低于经济增速。从狭义宏观税负来看，一般公共预算收入/GDP在2015年达到峰值，2023年降至17.2%，降幅约5个百分点。
政府收入主要来自税收、土地出让金、国有资本利润和社保缴费四个方面，分别对应政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四个预算。将预算收入相加后，剔除重复计算部分即可评估政府的广义财政实力，再除以GDP即可得到广义宏观税负。
数据显示，去年广义宏观税负水平为30.2%，为近十年来最低。当宏观税负下降时，我们有两种选择:一种是同时削减支出，这可能导致公共服务水平下降；二是增加债务以弥补收入的下降趋势。从各省的情况来看，去年有8个省份，包括广东、江苏等金融大省。与2021年相比，一般公共预算收入有所下降。
在土地出让方面，我对比了疫情前2023年和2019年的数据，发现大部分地区的土地出让收入出现了负增长。以昆明为例。疫情前土地出让1000多亿元，而去年只有100亿元左右，减少了近90%。类似的情况还有哈尔滨、长春等城市。房地产形势的低迷直接影响了政府收入，尤其是对地方政府的影响，因此稳定房地产形势具有重要的财政和经济意义。
第二，支出情况:经济和社会风险的多目标评估和金融化增加了财政支出的范围和刚性。
党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学有效的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保持国家长治久安的制度保障”。可见，金融不再只是一个经济概念，而是已经上升到国家治理的层面。国家治理不可避免地涉及政治、经济、文化和生态。因此，金融工作既要保障民生福祉，又要扩大总需求、促进投资增长、防范化解重大社会风险。如此多的目标导致财政支出规模明显扩张，支出刚性不断增强，政府支出责任不断扩大。
从支出的细分可以看出，2023年，社会保障和就业支出增长最快，达到8.9%，而支出增速在过去几年一直处于相对高位，这直接导致社会保障支出占比持续上升，2023年较2013年有较大幅度增长，这意味着中国财政的支出结构逐渐从以物质为导向转向以人为中心的人力资本投资。特别值得强调的是，人口老龄化带来的社会保障压力上升直接影响全国社保基金预算对公共财政的依赖程度显著提高。在中国人口发展过程中，随着1962年后经济的逐步恢复，出生人数持续增加。1962-1973年，出生人数超过2500万，1963年达到3000多万。这意味着60年后，也就是2022 -2033年将是退休养老金领取的高峰期。目前，正是“婴儿潮”一代领取养老金的高峰期。2023年全国社会保障预算收入达到11万亿，其中2.5万亿来自公共财政补贴，这相当于一般公共预算支出的9.2%，这可能会挤压一般公共预算支出。与此同时，我们也看到，利息支出的绝对规模有所上升。2023年一般公共预算中的利息支出（国债+地方一般债务）达到11829亿元；地方政府债券（地方一般债券+专项债券）支付利息12288亿元。
另一个问题也值得关注。近年来，我们面临各种经济和社会风险。房地产领域存在烂尾楼等风险，因此一些地方政府设立了房地产救助基金。事实上，保证供应在某种程度上也在刺激需求，而这种对房地产的金融支持是房地产风险的金融化。再比如，金融领域存在一些风险，老百姓购买的很多理财产品受到影响，需要政府垫付一系列资金来维护社会稳定。
三是宏观税负下降，支出责任范围扩大，支出刚性程度增强，导致财政收支缺口扩大。因此，它对财政统筹能力提出了更高的要求，并高度依赖转移资金和非税收入。去年一般公共收入21.6万亿，支出约27万亿，缺口近6万亿。去年3.88万亿元的赤字弥补了一部分，留下了约2万亿元的缺口。解决这一问题的途径包括从政府性基金预算中划转资金、从国有资本经营预算中划转资金以及从历史上结转盈余资金来弥补这一缺口。
这意味着未来财政管理高度依赖财政资金的统筹协调，以及土地出让收入和国有资本经营预算收入。但是，土地出让收入仍可能下降，这是一个挑战。
第四，财政统筹解决了一部分收支矛盾，一部分来自赤字。赤字形成的存量就是债务规模。目前地方债总体可控，但专项债使用效率下降、城投还本付息和转型等问题仍需解决。目前显性债务规模已达70万亿，* *政府为30万亿，地方政府为40.7亿。其中国债占40%左右，地方债占60%。地方债中，一般债券约占40%，专项债券占60%。这是* *金融工作会议提出的优化* *和地方债务结构的四比六结构。由于国债的借款期限较长，借款成本较低，而当前国债占比较低，有利于通过国债占比和一般债务在地方债中的占比来拉长周期、降低成本，从而降低债务风险。
二、未来财政空期:受三大因素影响，空期主要在* *和人口流入省份。
金融空取决于一个国家的经济性质、货币金融环境和债务风险水平。首先，中国是一个公共经济体系，政府掌握了大量资源，这意味着它可以支撑更高的债务水平。赤字是流量，债务是存量。真正约束我们借款规模和空的是偿债特别是付息带来的刚性约束。第二，目前我们的利率水平和货币金融环境对借贷是友好的，我们可以承担更多的债务。第三，从目前的债务风险水平来看，我国政府债务水平在全球处于中等偏低水平。债务转换后，地方债务风险有所缓解，需要防范的是一些地区的隐性债务。
既然我们知道中国存在空财政缺口，那么财政缺口在哪里呢空？我认为有两个地方，一个是在* *政府，* *政府有更多空。第二，对于地方政府来说，空位于人口流入和产业支撑较好的东部地区，其项目储备基础较好，可以更好地利用债务。因此，未来可以有两项改革:一是在确定专项债额度时，应根据项目储备来确定，以保障存续项目和次年新增储备项目，而不是先确定额度再找项目，避免项目资金使用效率低下。二是在分配专项债额度时，优先考虑人口流入、产业基础较好、债务使用效率较高的东部地区。
2024年预算数据显示，* *财政积极发挥杠杆作用，优化债务结构，为地方政府腾出财力。【/k0/]2024年财政赤字为4.06万亿，占比为82.3%。此外，还有1万亿超长期特别国债。从这些数据可以看出，政府正在积极加杠杆，充分利用财政空。
我还想强调一下如何对待债务。我认为债务本身是中性的，既不是魔鬼，也不是万能药。关键在于如何使用它。债务问题的核心在于两点。一是债务支出的结构和效率。当债务用于高质量发展和高效投资时，它就是好债务。债务规模的扩大不会增加债务风险，因为分母是GDP或综合财力。二是债务形成的资产和基于资产的现金流是否与偿债期限结构相匹配。只要债务满足这两个条件，即结构优化、效率提高、资产和现金流匹配良好，这个债务就是好的，不会带来大的风险。这是金融空的基本观点。
第三，新一轮财税体制改革势在必行:可能方向
面对当前形势，我们需要认真思考对策。尽管未来仍存在一定的财政空缺口，但这种空缺口正在逐步缩小。我们应该如何解决这个问题？这是新一轮财税体制改革的背景和需要解决的问题。
短期内需要解决收支矛盾，但要从根本上解决地方政府债务问题，实现财政可持续，更好地支持高质量发展，这将通过中长期改革来实现。我认为，优化财税体制本身和支持高质量发展是新一轮财税体制改革的两大目标。
每个时代都有自己特定的主题。回顾1994年，当时需要解决的问题是宏观调控能力不足，当时地方投资过热。为了提高* *的宏观调控能力，分税制改革将* *财政收入的比重从1993年的22%提高到1994年的55%，基本奠定了当前的收入分配格局。然而，当年没有解决的两个问题是* *和地方事权和支出责任的划分，以改革省以下的财政体制。因为只解决了收入比例，而没有同步解决支出责任比例，财权与事权不匹配。这两个问题留下了尾巴。新一轮财税体制改革将在措施上解决这两个问题。
个人认为有以下几个原则供大家参考。
首先，厘清政府与市场的边界，确定政府规模的合理范围至关重要。只有在明确这一点的前提下，政府的规模和职能才不会无限扩大，从而增加财政压力和负担。金融和财务，财富从来都不是问题。关键在于政治、政府职能、规模和政府与市场的边界。这是首先要解决的问题。
其次，我们需要稳定宏观税负，不能再降了。作为一个大国，没有一定水平的宏观税负，将难以应对各种挑战。因此，今年的减税降费已转变为结构性减税降费，强调精准有效，支持科技创新和先进制造业，这不仅促进了经济发展，也保持了宏观税负的稳定。这里可以考虑选择对老百姓影响不大但有利于高质量发展的税种进行一些调整，比如扩大消费税征收范围，将高端服务业纳入其中；提高资源税和环境保护税税率，促进绿色发展。此外，还可以考虑数据金融等新领域。
三是梳理* *与地方政府事权和支出责任，上移部分事权和支出责任，减少地方政府支出责任，减少转移支付效率损失。目前，政府支出的比例约为14%，在国际上处于较低水平。随着共同富裕和区域协调发展目标的推进，这些问题不能仅靠一个省来解决，因此* *政府应承担更多的事务和支出责任。
最后，要推动城投平台转型。未来的城投平台可分为三类:一类是融资类，短期内需要保留，但平台数量应尽可能整合，其债务应归入全口径债务管理，但长期应逐步退出；第二，城市综合服务提供商仍有一些来自政府收入和社会消费者的收入，例如水、电和燃气，但它们剥离了政府融资功能；三是产业投资公司的国有资本运营平台，完全市场化、融资化。如果经营不好，就会破产。
上面我们讨论了许多困难、问题和挑战，但中国经济每年都伴随着困难和挑战，我们总是在克服困难中实现新的发展。我相信我们能够在未来克服这些困难，从而实现更强大的中国经济。
整理:何有喜|编辑:王先庆和白瑶
