7月5日，国务院办公厅转发《关于进一步做好资本市场综合惩治和防范金融诈骗工作的意见》(以下简称《意见》)，为当前和今后一个时期资本市场综合惩治和防范金融诈骗工作指明了方向。

南开大学金融发展研究院院长田表示，构建资本市场打假综合惩防体系是一项系统工程，需要系统思考和多方参与。《意见》从打击重点领域金融诈骗入手，加大全方位、立体化问责力度，常态化、长效化防范金融诈骗。通过全面加强监管执法，有利于保护投资者，营造公开透明的市场环境。

守住“入口”,遏制金融欺诈

意见指出，坚决打击和遏制重点领域金融诈骗。继续优化完善股票债券发行上市审核注册机制，把好资本市场“入口关”。加强股票发行的现场检查和监管。

今年以来，证监会完善了现场检查监管制度，对首发企业的随机抽查比例从5%大幅提高到20%。此外，沪深交易所还修订了首次公开发行股票现场监管业务规则，优化了监管类型、适用情形和检查范围。严格发行人和中介机构的报告责任，加强资本市场的准入控制。

截至目前，证监会今年已对6家企业启动现场检查，对24家企业进行现场监管。对现场检查和监督中发现的问题，要严肃处理。并对23个在审项目涉及的发行人、中介机构及相关人员采取行政监管措施、纪律处分和自律监管措施90余次。对于现场检查和监管中发现的涉嫌重大违法违规的线索，证监会将从快从重处理。如Silcore欺诈发行案就是现场检查发现的典型案例之一。证监会对Silcore及相关责任人共计行政处罚1650万元；上交所给予公司五年内不受理其提交的上市申请文件的纪律处分。

田指出，现场检查监督作为书面审核的补充核查，充分核实财务真实性，形成充分发现、有效核查、严肃处置的监管链条，有效威慑财务造假，压实发行人和中介机构的主体责任。

券商中国记者从接近监管部门的相关人士处获悉，证监会将进一步严格监管企业发行上市活动，收紧发行监管全链条各方责任，加大新股发行领域现场检查监管力度，充分发挥现场检查向书面审查的补充核查和延伸作用，探索重大疑点检查提前介入并依法立案调查。对退出的企业要在现场检查中一查到底，切实落实“申报即负责”。切实树立对投资者负责的理念，强化资本市场功能，从源头上提高上市公司质量。

对造假者一查到底

意见指出，依法严厉打击通过伪造、变造凭证、利用关联方虚构交易或与第三方合作等方式进行系统性欺诈的行为。全面惩治专门从事诈骗的策划者、组织者、实施者、合作者和职业犯罪团伙，打破诈骗“生态圈”。

纵观财务造假案例，发现财务数据失真、虚构业务/合同、会计处理不当导致的第三方机构合作造假是上市公司实施财务造假的主要手段，部分公司混合使用上述手段。这背后，有的公司是为了保壳融资，有的公司是为了完成控股股东的业绩考核，赌业绩，满足银行贷款的条件。

要严惩财务造假，必须聚焦造假链条，同步核查上市公司财务造假和审计机构“出售”审计意见、配合造假等严重违法行为，严惩未正确履行职责的中介机构，依法对机构和人员实施“双罚”。

在此前公布的金通灵财务造假案中，证监会对审计机构大华会计师事务所开出“罚五不罚”和4402.08万元的罚单，暂停证券业务6个月，对3名责任人分别罚款150万元、80万元和40万元，对2名责任人分别采取5年和3年市场禁入措施；对于中天华茂会计师事务所在东方网力年报审计实务中未尽职，没收其业务收入，并处以5倍罚款，暂停从事证券服务6个月，2名会计师分别被证券市场禁入5年和3年。迫使中介机构回归职责，督促中介机构切实履行好“把关人”职责。

在依法打击财务造假的同时，证监会还加强了对“首恶”和“关键少数”的惩处力度。如泽大益生案中，时任董事长、实际控制人的林组织决策并指使实施相关违法行为，证监会对林处以3800万元罚款。视情况对上市公司、实际控制人、董事、监事的主体责任进行分类处理，对试图违法的造假者进行严厉打击，直至不敢再犯。

上述接近监管部门的人士指出，证监会在对财务造假相关案件进行处罚时，应综合考虑造假金额、持续时间、行为后果、配合调查情况等因素。诈骗数额只是诸多考虑因素中的一个，诈骗的绝对值不应简单与行政处罚数额挂钩。

行政处罚只是违法违规责任追究链条中的一环，不是唯一，也不是全部。该人士表示，下一步，证监会将始终坚持“严”的行政执法主基调，积极支持对金融诈骗等各类违法违规行为的刑事责任追究和民事赔偿，并继续加大与公检法各部门的合作力度，及时将金融诈骗中涉嫌犯罪线索移送公安机关追究刑事责任。综合运用行政监管措施、行政处罚、民事赔偿、刑事责任追究、诚信惩戒和退市监管、自律管理等手段，构建“长牙刺”立体责任追究体系，打击财务造假，保障资本市场高质量发展。

建立常态化的防范财务欺诈机制

意见明确，要常态化、长效化防范金融欺诈，强化公司治理内生约束，压实中介机构“把关人”责任，完善金融信息相关制度，强化联合惩戒和社会监督。

业内人士指出，公司治理混乱、内控缺失是财务造假的温床。规范的治理水平可以提高公司运作的效率和透明度，增强公司的竞争力，对上市公司的长期高质量发展非常重要，可以在一定程度上遏制或提前发现财务舞弊。

一方面，要推动“三会一楼”负责任，建立有效的制衡机制。在公司内部完善和形成有效的公司治理机制，保证股东大会、董事会、监事会和管理层在决策、执行和监督中的分工和制衡。强化“关键少数”治理意识，明确董事、监事和高级管理人员忠实勤勉的责任边界，以实现上市公司和全体股东的最大利益为目的，强化履职能力。同时，推动上市公司通过多种方式加强投资者关系管理，丰富各类股东参与公司治理的方式和渠道，完善上市公司业绩说明会常态化机制，积极引导中小投资者参与股东大会，增强中小投资者话语权。

另一方面，要加强独立董事在公司治理中的监督作用。随着独立董事改革措施的落实，从今年独立董事的履职情况可以看出，独立董事主动履职的能力正在提升，尤其是在上市公司2023年年报披露期间，有超过40家上市公司公告收到独立董事的监管函，独立董事通过监管函主动发声，展现了履职的新面貌和新作为。

特别是要抓住“关键少数”行为，强化失信责任追究。引导控股股东和实际控制人自觉维护上市公司独立性，着力做大做强上市公司主业，切实保护投资者合法权益。严格及时查处滥用控制权、损害中小投资者权益的违法违规行为。同时，采取积极措施保护上市公司的利益。提前采取措施督促独立董事发挥监督作用；严格把关，及时制止侵占行为；事后，我们督促董追究大股东责任，对董拖延追缴进行纪律处分，对挪用行为未按规定整改的公司进行风险提示。

田表示，要注重从源头上防范财务造假的发生，促进上市公司内部治理水平的提高和财务管理合规意识的强化，提高公司的透明度和诚信度。同时，要加强对市场主体和专业人员的监管，确保会计师事务所和审计师履行好审计职责，提高审计质量。

去年以来，证监会加强对会计师事务所的监管，完善审计评估机构备案制度，重点从信用记录、专业能力等方面绘制会计师事务所和注册会计师画像，形成年度评估和风险预警，强化分类监管。

记者了解到，下一步，监管部门将继续加大监督检查力度，严厉打击纵容、配合舞弊等严重违法违规行为，压实会计师事务所“把关人”责任，收集整理市场上比较具有普遍性和代表性的会计审计问题，持续发布会计审计监管规则适用指引，加强对经营主体审计评估实务和财务信息披露的规范指导，促进财务信息披露质量的提升。优化画像指标和权重，探索点对点的公众评价结果，推动形成以质量和信用为基础的良性市场生态。